Государственно-частное партнерство: сущность, цели и правовые основы

Государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой комплексный механизм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса, направленный на развитие общественной инфраструктуры и повышение качества предоставляемых населению услуг. Его ключевая особенность заключается в том, что частный партнер участвует не только в проектировании, финансировании, строительстве или реконструкции объекта, но и в его последующей эксплуатации и техническом обслуживании, что отличает ГЧП от обычного государственного заказа.

С экономической точки зрения, цель ГЧП — стимулирование привлечения частных инвестиций в создание объектов общественной инфраструктуры, обеспечение эффективного управления государственным и муниципальным имуществом, а также сокращение прямого участия государства в экономическом обороте в тех сферах, где бизнес может действовать результативнее. С юридической стороны, эти отношения строятся на гражданско-правовых договорах: соглашении о государственно-частном партнерстве (СГЧП), муниципально-частном партнерстве (СМЧП) или концессионном соглашении (КС).

Правовое регулирование ГЧП в России основано на специальном законодательстве, ядро которого составляют два федеральных закона: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (Закон о КС) и Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» (Закон о ГЧП). Эти законы являются основополагающими, и все иные нормативные правовые акты должны им соответствовать. Общее законодательство, на которое опирается ГЧП, включает Конституцию РФ, Гражданский, Бюджетный, Земельный, Градостроительный и Налоговый кодексы.

Ключевыми признаками ГЧП являются:

• Долгосрочный характер (для СГЧП — не менее 3 лет, на практике сроки могут достигать 20-30 лет и более).
• Распределение рисков и ответственности между партнерами.
• Обязательное финансирование создания объекта частной стороной (при этом публичная сторона вправе компенсировать часть затрат).

7. Ключевые различия между концессионными соглашениями и соглашениями о ГЧП

Хотя и концессия, и соглашение о ГЧП являются формами партнерства государства и бизнеса, между ними существуют фундаментальные различия, определяющие выбор той или иной модели для конкретного проекта.

Концессионное соглашение (КС), регулируемое Законом о КС:

• Право собственности: объект соглашения всегда создается или реконструируется за счет концессионера, но право собственности на него сохраняется за публичной стороной (концедентом) или будет принадлежать ему. Исключение составляет «иное имущество», не входящее в состав объекта, которое может переходить в частную собственность.
• Обязанность эксплуатации: осуществление деятельности с использованием (эксплуатацией) объекта всегда входит в обязанности концессионера.
• Перечень объектов: является исчерпывающим и закрытым (ст. 4 Закона о КС). Только в форме КС могут заключаться соглашения в отношении объектов теплоснабжения, водоотведения, федеральных, региональных и местных дорог, метрополитена и др.
• Залог объекта: передача объекта КС в залог финансирующей организации не допускается.
• Участники: концессионером может быть как российское, так и иностранное юридическое лицо, а также индивидуальный предприниматель.

Соглашение о ГЧП/МЧП (СГЧП/СМЧП), регулируемое Законом о ГЧП:

• Право собственности: Закон допускает возникновение права частной собственности на объект соглашения у частного партнера. Это ключевая новелла Закона о ГЧП. Однако это право возникает обремененным обязанностью эксплуатации объекта в соответствии с его целевым назначением.
• Обязанность эксплуатации: эксплуатация объекта не является обязательной для частного партнера. Соответствующие обязанности могут оставаться за публичным партнером, а частный партнер может осуществлять лишь техническое обслуживание.
• Перечень объектов: также является закрытым (ст. 7 Закона о ГЧП) и включает объекты, передача которых в частную собственность возможна или целесообразна (воздушные суда, объекты промышленности, частные автодороги, объекты охотничьей инфраструктуры и др.).
• Залог объекта: объект СГЧП может быть передан в залог финансирующей организации при наличии прямого соглашения.
• Участники: частным партнером может быть только российское юридическое лицо.

Таким образом, КС чаще применяется для критически важной инфраструктуры, где сохранение права государственной собственности принципиально, а СГЧП предоставляет большую гибкость и права инвестору в иных сферах.